جایگاه دیپلماسی در سیاست خارجی کشور‌ها متحول، و به سوی موضوعی و تخصصی شدن هرچه بیشتر معطوف شده است. در این راستا از جمله مهم‌ترین موضوعاتی که در این قالب به آن پرداخته می‌شود، دیپلماسی در حوزۀ اقتصادی است. درواقع، متأثر از تأثیرات نظام اقتصاد سیاسی جهانی، دولت‌‌ها سیاست خارجی و دیپلماسی خود را در حوزۀ اقتصادی فعال ساخته‌اند (پوراحمدی، 1386- ب، ص41). به بیانی دیگر، دولت‌‌های قدرتمند نظام جهانی در عرصۀ دیپلماسی اقتصادی بسیار فعال هستند. در این میان دیپلماسی انرژی جایگاه خاصی دارد؛ زیرا از یک‌سو، به ابعاد اقتصادی و از سوی دیگر، به ابعاد امنیتی، ‌منافع و قدرت ملی مرتبط است. به این ترتیب، دیپلماسی انرژی در حالی اهمیت بیشتری برای ایران یافته است که با ارزیابی دقیق شرایط زمانی و واقعیات جهانی، ‌منطقه‌ای و بین‌المللی،‌ و نیز توجه به اثرگذاری این بخش بر کنش‌های متقابل نیرو‌های داخلی،‌ شاخص‌ترین بخش اقتصادی کشور در تعاملات بین‌المللی است. لذا ضمن داشتن موضوعیت در منافع و امنیت ملی جمهوری اسلامی ایران،‌ مؤلفه‌‌های قدرت سیاسی و اقتصادی کشور در نظام اقتصاد سیاسی جهانی را تقویت می‌کند.

با این حال، نارسایی و عدم کفایت در جهت‌گیری‌های اقتصادی سیاست خارجی جمهوری اسلامی، سبب شده است تا در ادبیات علمی و دانشگاهی با وجود آثاری در حوزۀ اقتصاد سیاسی انرژی، به وجوه ارتباط بخش انرژی و سیاست خارجی کشور توجه چندانی صورت نگیرد. با این وصف، مقاله حاضر در صدد است تا در آسیب‌شناسی رابطۀ دو حوزۀ تصریح‌شدۀ سیاست خارجی و انرژی، از منظری دیگر به بازنمایی اهمیت آن‌ها و اهمیت توأمان ساختن کارکردهایی که تاکنون به‌صورت منفرد مورد ملاحظه قرار می‌گرفتند، بپردازد. این مهم با بهره‌گیری از اصل «وابستگی متقابل پیچیده»[1] و در چارچوب «رویکرد اقتصاد سیاسی بین‌الملل»[2] صورت می‌گیرد که کنش و واکنش و تأثیرگذاری متقابل، نابرابر و چندوجهی بازیگران، نیرو‌ها و عوامل اقتصادی، سیاسی و امنیتی را بدون اولویت قائل شدن به یکی و فرعی شمردن دیگری،‌ در سطوح داخلی و خارجی در «نظام اقتصاد سیاسی جهانی»[3] مورد ملاحظه قرار می‌دهد.

سؤال اصلی نوشتار حاضر این است که «موانع دستیابی جمهوری اسلامی ایران به الگوی دیپلماسی انرژی چیست؟» در پاسخ، این فرضیه مطرح می‌شود که وابستگی بودجه عمومی کشور به درآمد حاصل از صادرات نفت (خام) منجر به بی‌توجهی به طراحی متناسبی از برنامه‌ریزی اقتصادی و سیاسی در سیاست خارجی، و دستیابی به الگوی دیپلماسی انرژی شده است. به‌منظور آزمون فرضیه تلاش شده است در بخش نخست به دیپلماسی انرژی در نظام اقتصاد سیاسی جهانی پرداخته و مؤلفه‌های آن تشریح گردد. در قسمت دوم، منافع و اهداف جمهوری اسلامی ایران در الگوی دیپلماسی انرژی با توجه به مؤلفه‌های تشریح‌شده بحث گردیده، و در قسمت سوم این نوشتار موانع دستیابی جمهوری اسلامی به الگوی جدید بررسی می‌شود.

1. مبانی دیپلماسی انرژی

1-1. تعریف و عرصۀ عمل

با مورد ملاحظه قرار دادن خط‌مشی امنیت انرژی،‌ تعاریف متعددی از دیپلماسی انرژی صورت گرفته است. در ابتدا‌ به‌واسطه فهم متفاوتی که از امنیت انرژی نزد کشور‌های گوناگون (اعم از صادرکننده و واردکننده این منابع) وجود دارد،‌ تعاریف گاه به‌طور متناقض از دیپلماسی انرژی صورت می‌گیرد[4]. اما در این نوشتار منظور از دیپلماسی انرژی، کنش متقابلی است که معطوف به نگاه بلندمدت و راهبردی به بسط همکاری بین‌المللی و جهانی انرژی،‌ و بر بستری از همکاری بین‌المللی، ابزار تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری‌های چندجانبه در زمینه تولید و تجارت است. از منظر تعریف ارائه‌شده، دیپلماسی انرژی مبتنی بر دیپلماسی کنش‌مند[5] و ملتزم به تعامل با دیگر بازیگران برای تعیین دستورکار[6]، تعریف بازی جدیدی در زمینه تأمین الزامات امنیت انرژی فراگیر و تدوین قواعد رفتاری جهانی در بخش انرژی است. پس نشان موفقیت دیپلماسی انرژی در عدم رو کردن ورق‌‌ها و اقدام کنش‌گرایانه، یعنی ایجاد مشوق برای تداوم این بازی، جستجو می‌شود.

در بازگشت به مبانی دیپلماسی، منظور از کاربرد چنین واژ‌ه‌ای در معنای سنتی، وصف تعاملاتی بود که در میان حکومت‌‌ها و دولت‌ها جریان داشت؛ اما همواره کارکرد آن، مدیریت روابط میان کشور‌هاست. از این طریق، دیپلمات‌‌ها دیدگاه‌ها و منافع دیگری را به دولت خود و دولت میزبان‌شان ارائه می‌دادند، و در مذاکرات تلاش می‌کردند تا راهی برای نزدیک کردن دو طرف بیابند (McLean, 1996, pp.141-2). در اینجا، «ماهیت روابط» میان بازیگران دارای حاکمیت نتیجه تلاش‌‌ها را تعیین می‌‌کرد. دراین‌میان، سیاست بین‌الملل در انحصار دولت‌هایی بود که هرکدام اراده مستقلی را ابراز می‌داشتند. بنابراین، تحت تأثیر آن دیپلماسی با دستورکار‌های مشخص و اغلب به‌صورت دوجانبه در میان دولت‌‌ها اعمال می‌شد. همچنین، اراده موجودیت‌‌های دارای حاکمیت منجر به عدم قطعیت شده و برخی نتایج را ظاهر ساخته بود:

• پذیرش و یا عدم پذیرش نظراتی که مورد بحث قرار گرفته‌اند، به خود کشور‌ها ارتباط می‌یافت؛ و هر کشوری در چارچوب فهمی که از منافع خود داشت، عمل می‌کرد؛
• صحنه بین‌المللی بیش از همکاری و تعامل، از اجزای دارای تقابل تشکیل شده است؛ زیرا عدم قطعیت، کمتر مجالی برای همکاری گسترده باقی گذاشته بود؛
• عناصری از قدرت ملی اهمیت داشتند که جنبه زور و اجبار بیشتری را نمایان می‌ساختند؛ ازاین‌رو عوامل نظامی و اقتصادی که عرضه‌کنندۀ قدرت سخت[7] محسوب می‌شود، با اقبال بیشتری همراه بود.

تحت چنین شرایطی، شیو‌ه‌ای که از آن به واقع‌گرایی تعبیر می‌شود (نظریۀ مابعد عمل)، بر سیاست بین‌المللی، بر رفتار دولت‌‌ها و مدیریت روابط خارجی آن‌ها مسلط می‌شود. به عبارت دیگر، این نظام با این پیش‌فرض ظاهر شده بود که عرصه سیاست بین‌الملل با انحصار دولت‌‌ها (موجودیت‌های برخوردار از حاکمیت) ایجاد و قوام یافته و تداوم می‌یابد؛ در نتیجه، استمرار منطقی آن با اشکال مواجه می‌گردد.

در تداوم تأثیرگذاری ماهیت سیاست بین‌الملل به عنوان عنصر اصلی تنظیم‌کننده قواعد بنیادین حاکم بر دیپلماسی (که به الگو‌های رفتاری با دیگران شکل می‌داد) با برایند سه تحول گسترده- جهانی شدن[8] (سیاسی) جابه‌جایی اقتصاد سیاسی جهانی به جای اقتصاد بین‌الملل[9] (اقتصادی)، و انقلاب اطلاعات (فناوری)، ماهیت دیپلماسی متحول گردیده است. این سه تحول مرحلۀ نهایی جابه‌جایی اقتصاد جهانی به جای نظام اقتصاد بین‌الملل دوره پشین بود؛ نظامی که به‌وسیله تولید در حال جهانی شدن و سرمایه جهانی ایجاد شده است. در این مرحله، گسترش فناوری‌های ارتباطی و اطلاعاتی باعث شده است تا فرستادگان سیاسی نقش دروازه‌بانی در زمینه تحولات و اطلاعاتی که در خارج راجع به کشور در جریان است و انحصار اطلاعات مربوط به امور خارجی را از دست بدهند. بنابراین، قاعدتاً امور بین‌المللی تنها به وزارت امور خارجه منحصر نمی‌ماند؛ یعنی بدین گونه نیست که وزارت امور خارجه را تنها به این دلیل که وجهی بیرونی دارد، دارای اختیار انحصاری در تمام وجوه بیرونی از حیث ملی و فراملی بدانیم.[10] به این ترتیب، چنانچه هر بار که تغییر عمد‌ه‌ای در ساختار نظام بین‌المللی بروز می‌کرد، نقش دیپلماسی در سیاست جهانی مورد بازبینی مجدد قرار گرفته است؛ این بار توسعه جامعه جهانی باعث شد تا ساختار، ابزارها، روش‌ها، و محتوای دیپلماسی تحت تأثیر قرار گیرد (سیمبر، 1385، ص180). درنتیجه، دولت‌‌ها ناگزیر به بازتعریف مؤلفه‌‌های نظام بین‌المللی در اتخاذ سیاست خارجی، و در تعریف و تدوین سیاست خارجی و دیپلماسی خود، پیروی از اصول و اهدافی هستند که نظام اقتصاد سیاسی جهانی پیش روی آن‌ها قرار می‌دهد.

آنچه که نظام اقتصاد سیاسی جهانی به‌مثابه اصول کلی رهیافت اقتصاد سیاسی در مطالعه سیاست خارجی و دیپلماسی دولت‌‌ها ارائه می‌دهد، در ضرورت شناخت محدودیت‌‌های ساختاری که برای رفتار دولت‌‌ها در دو سطح ملی و بین‌المللی وجود دارد، و لزوم شناسایی و تشریح رفتار دولت‌‌ها و ابزار دیپلماسی آن‌ها با توجه به انواع پدیده‌‌های اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و نظامی- امنیتی، قلمرو روابط اقتصادی در دو سطح یادشده دارای نقش کلیدی است. بر این اساس، ساختار اقتصادی عامل تعیین‌کننده رفتار سیاست خارجی و دیپلماسی بوده، و حتی در مرکزیت عوامل اقتصادی در درک چیزی که آنارشی برای امنیت بین‌المللی معنا می‌کند، نشانگر وجود پیوند نزدیک و پویایی بین این امر و اقتصاد است (Buzan, 1994, pp.90-1).

چگونگی روند‌های دیپلماتیک در ارتباط دولت‌‌ها با دیگر بازیگران (به عنوان نمونه شرکت‌ها) در عرصه جهانی، جنبه‌ای نو از دیپلماسی محسوب می‌شود که طی آن یک دولت با دیگر دولت‌‌ها برای قرار دادن شرکت‌‌ها در قلمرو خود و به دست آوردن ارزش افزود‌ه‌ای که حاصل از فعالیت شرکت‌‌ها ایجاد می‌شود، رقابت می‌کند. این بخشی از رقابتی است که در میان دولت‌ها برای سهم از بازار جهانی در جریان است. این رقابت دولت‌‌ها را به چانه زدن با شرکت‌‌های ملی به سبب اینکه دست‌کم به‌طور کامل کشور را ترک نکنند، و با شرکت‌‌های خارجی به قرار دادن بخش‌‌ها و شعبه‌‌هایی از خود در قلمرو آن دولت تشویق می‌کند(Strange, 1994, p.107) . برخی دولت‌ها نیز فواید حاصل از میزبانی این شرکت‌‌ها را قدرت تلقی می‌کنند. به عبارت دیگر، امروزه غالب دولت‌‌ها بیش از اقتدار بر قلمرو بیشتر، برای شیوه‌‌های ایجاد ثروت در داخل قلمروشان رقابت می‌کنند؛ و این موضوع، سیاست خارجی اقتصادمحور کشور‌ها را توضیح می‌دهد.

شیو‌ه‌ای که تصریح شد، محصول گسست همه‌جانبه‌ای از سیاست بین‌الملل نیست؛ بلکه تأکید خود را بر موضوعیتی در نظام اقتصاد سیاسی جهانی قرار می‌دهد که بر مبنای آن بازیگران غیردولتی با حوزۀ علایق مختلف و در سطوح متفاوتی از فروملی به فراملی، به همراه دولت‌‌ها و دیگر نهاد‌های دولتی (ملی و فراملی) ایفای نقش می‌کنند (سیاست جهانی). در چنین زمینه‌ای است که بازیگری اقتصادی با قواعد پیچید‌ه‌ای مواجه می‌شود؛ چرا که سرمایه جهانی و تولید در حال جهانی شدن قادر است از قلمرو دولتی که شرایط مساعدی برای روند‌های تولیدی فراهم نمی‌سازد، به کشوری با شرایطی مساعدتر انتقال یابد. در حوزه اقتصادی با افزایش نقش‌آفرینی بازیگران غیردولتی، چنین شرایطی با لابی کردن و رایزنی در سطوح مختلف تشویق می‌شود؛ به‌واسطه اینکه این ساختار، آزادی بیشتری برای بازیگران اقتصادی ایجاد می‌کند
(Buzan, 1994, p.90) .

به سبب‌ اینکه دیپلماسی امروز از حالت امنیتی- سیاسی صرف، به دیپلماسی اقتصادی– سیاسی تبدیل شده است، ‌بر هماهنگی و هدفمند بودن دستگاه دیپلماسی و اقتصادی تأکید بیشتری وجود دارد؛‌ در حالی ‌که این هماهنگی قدرت رقابت‌پذیری اقتصاد و ضریب اعتبار و امنیت کشور‌ها را افزایش می‌دهد (پوراحمدی، 1386- الف، ص157). با این زمینه منطقی، در عرصۀ عمل کشور‌ها به دنبال یافتن فضایی برای ارتقاء جایگاه اقتصادی خود هستند؛ و در این راه، خط‌مشی جدید انرژی بخشی از فرایند بازسازی، اصلاح و ارتقای موقعیت کشورهای دارای ظرفیت انرژی و جوانب مرتبط با آن در سطح جهانی است که سیاست خارجی خود را بر مبنای بهره‌گیری از دستاوردهای اقتصاد جهانی بنا می‌گذارند. به این ترتیب، دگرگونی در ماهیت و کارکرد‌های دیپلماسی، عطف به این موضوع که ابزار‌های سنتی دیپلماسی (نیروی نظامی و قدرت اقتصادی) برای مواجهه با چالش‌‌های جدید در عرصه جهانی از کارآمدی برخوردار نیستند، و هم اینکه امروزه «توانمندی معطوف به زور»، به‌مثابه رکن اصلی قدرت در مکاتب واقع‌گرا، مورد انتقاد قرار می‌گیرد (افتخاری، 1387، ص8)، بر شکل‌‌های نوین دیپلماسی تأکید می‌شود.

مطابق فضای ترسیم‌شده، با افزایش وابستگی متقابل پیچیده و همچنین، گرایش کشور‌های بیشتری به سیاست‌‌های اقتصادی برون‌گرایانه که منجر به افزایش توجه افراد و حکومت‌‌ها به رفاه اقتصادی شده، اهمیت هدف‌‌ها و منافع اقتصادی و بازرگانی برای کشور‌ها و سیاست خارجی آن‌ها افزایش یافته است. با تعدد بازیگران در این عرصه و غلبه چندجانبه‌گرایی بر الگو‌های جدید دیپلماسی، دیپلماسی نوین شامل برقراری روابطی بلندمدت، مشوق تعامل و همکاری در سطوح مختلف، و به‌مثابه خطوط راهنمایی اهداف کوتاه‌مدت و میان‌مدت اقتصادی و توسعه‌ای است، که محیط سازند‌ه‌ای را برای سیاست‌های حکومت فراهم می‌کند. با این وصف، چنانچه منابع انرژی را به‌راستی منبع تأثیرگذار قدرت تلقی کنیم، آنگاه جایگاه دیپلماسی انرژی از حیث تأثیرگذاری، با توجه به خصوصیات برشمرده‌شده برای دیپلماسی نوین، در میانۀ طیف قدرت قرار می‌گیرد. به این ترتیب، اگر مدارج طیف قدرت را از قدرت سخت به قدرت نرم[11] ترسیم کنیم، دیپلماسی انرژی در قالب تنظیم قواعد و اولویت‌‌ها در میانه طیف و معطوف به قدرت نرم قرار خواهد گرفت (نای، 1387، ص46):

چنین جایگاهی به این واسطه است که رویکردی در جهت جذب و مشارکت توأم با رضایتمندی در ترتیبات جهانی تلقی می‌گردد و همچنین شیو‌ه‌ای است که در ابتدا
در صدد تغییر محیط هدف برمی‌آید. از سویی دیگر این رویکرد می‌تواند به عنوان ابزاری اقتصادی در جهت تشویق و ترغیب دیگران به‌کار برده شود.[12] امروز توسعه نظام جهانی (بیشتر تخصصی شدن دیپلماسی) نهاد‌هایی را که برخوردار از کارکرد‌هایی معطوف به داخل بودند، در امور بین‌المللی ذی‌نفع ساخته است؛ درنتیجه، گسترۀ وسیعی از قلمرو نیرو‌های متخصص را با جنبه‌‌هایی از دیپلماسی آمیخته است. شاید به واسطۀ فهم این مطلب است که دیپلماسی انرژی هم با جنبه‌‌های سخت و هم نرم‌افزاری قدرت مورد ملاحظه قرار می‌گیرد.

1-2. دیپلماسی انرژی و منافع ملی

برای تأمین منافع ملی که یکی از دانش‌واژه‌های اصلی علم سیاست و مشتمل بر حیاتی‌ترین نیازهای یک دولت است، در عصر جهانی شدن رنگ جهانی به خود می‌گیرد؛ یعنی نمی‌توان بدون در نظر گرفتن ملاحظات نظام اقتصاد سیاسی جهانی، به‌ویژه توجه به تغییر ساختاری ناشی از تغییر در روندهای اقتصاد جهانی، منافع خود را تدوین کرد. کشور‌ها بدون فهم چگونگی تغییر در ماهیت و توزیع قدرت یعنی منافع ملی قادر به حفظ و بازتولید قدرت ملی که یکی از الزامات سیاست خارجی است، نمی‌باشند. در این راه سوزان استرنج[13] ما را به تغییر ساختاری به‌خصوص به تغییر در ساختار تولید در اقتصاد جهانی توجه می‌دهد (Strange, 1994, pp.103-104). لذا ضرورت دیپلماسی انرژی ناشی از شکل‌گیری گونه‌های جدید دیپلماسی، و با توجه به دربرگرفتن عناصر نامحسوس قدرت و متأثر از تغییر در اقتصاد جهانی ظهور کرده است.

ارتباط دیپلماسی انرژی و منافع ملی به این موضوع برمی‌گردد که دستیابی به امنیت انرژی در قالب کشور و یا منطقه‌ای منفرد امری مبهم بوده و غالباً زیر سؤال رفته است؛ درنتیجه، دستیابی و تسهیل فرایندهای مرتبط به آن موضوعیتی در رابطه با وابستگی متقابل پیچیده است. این ادبیات مبتنی بر این پیش‌فرض است که در نظام اقتصاد سیاسی جهانی کشور‌ها و نهادهای غیردولتی فعال در زمینه اقتصادی، گردش یکپارچه‌ای را که معرف اقتصاد جهانی است، تشکیل می‌دهند. به این ترتیب، کارکرد وابستگی متقابل پیچیده معطوف به این است که دیپلماسی انرژی با ایفای نقش میانجی در حل‌وفصل مناقشات دیرین و رفع سوءتفاهمات و در جنبۀ ایجابی با تعمیق پیوندها، مناسبات میان کشور‌ها و تعاملات جهانی را بهبود بخشد. در این معنا خط‌مشی اخیر به‌واسطه اینکه وضعیت باثبات‌تری را بر مناسبات از حیث امنیت عرضه، امنیت تقاضا و ضرورت سرمایه‌گذاری در زمینه مالی و فنی حاکم می‌سازد، یکی از ابعاد مهم در ارتباط با منافع ملی تلقی می‌گردد.

به باور جوزف نای[14] چیزی که سیاست خارجی وابستگی متقابل مواد خام راجع به آن است، تغییر شکل قدرت یا نیرو‌های ماوراء کنترل ما نیست (Nye, 1967, p.134)؛ بلکه در ترسیم سیاست‌‌های آینده به‌ویژه با وجود چالش‌های متعدد محیطی و تغییر آب و هوا، پیوند‌های انرژی و سیاست خارجی به‌عنوان فرصتی برای ارتباطات و همکاری بیشتر در حوزه انرژی برای گذار به آینده‌ای نوین در اختیار قرار گرفته است. بر این اساس، یکی از مزایای روابط تجاری آن است که کشور‌ها منافع مشترکی را در تداوم روابط باثبات و مسالمت‌آمیز آینده می‌یابند. درواقع، این چنین وابستگی متقابلی به یک نیاز تمدنی در دوره جهانی شدن پاسخ می‌دهد (سیف‌زاده، 1385، ص99). مطابق این انگاره، سلامت و حتی بقای دولت، نه به تقویت‌کردن شرایط ایستا، بلکه به وفق یافتن با پیشرفته‌ترین و موفق‌ترین عملکرد‌ها در نظام جهانی وابسته است؛ و شکست نسبت به این سازگار شدن، یا حتی کندی نسبی در انجام چنین کاری، کاهش پایدار قدرت و افزایش پایدار در آسیب‌پذیری معنا می‌شود .(Buzan, 1994, p.91) بنابراین، دولت‌‌ها طبق اصول نظام اقتصاد سیاسی جهانی به دنبال رشد و توسعه اقتصادی می‌روند، نه تنها به سبب اینکه در سلسله مراتب قدرت جهانی از جایگاه بالاتری برخوردار شوند، بلکه همچنین به‌واسطه اینکه بتوانند مشروعیت نظام کشوری خود را ارتقاء بخشند. بر این اساس، غالب سیاست‌هایی که معطوف به رشد و توسعه اقتصادی در خط‌مشی عمومی کشور‌ها دنبال می‌شود، با نگاه به این موضوع است که علاوه بر ارتقای قدرت، در برخی جنبه‌‌ها با حفظ نظام سیاسی و مشروعیت داخلی هم‌بخشی دارند.

دست آخر، این تنها کشورهای صادرکننده نفت و گاز نیستند که به‌واسطه نیاز به سرمایه‌گذاری، بازار امن برای تقاضا، دانش مدیریتی جدید، و... نیاز به بسط وابستگی متقابل در این زمینه را دارند بلکه اساساً در جهت مخالف، وقتی که موضوعیت منابع انرژی از جهت قطع جریان انرژی و یا اختلال در ترتیبات بین‌المللی مرتبط با این بخش، شاید تنها در نگاه کشورهای واردکننده، به‌عنوان یک سلاح سیاسی توسط کشور‌های تولیدکننده استفاده می‌شود، کشور‌های واردکننده بهای سنگین‌تری می‌پردازند. درنتیجه، تدارک سازوکاری که در آن امنیت انرژی به‌طور گسترده‌ای تضمین شود، شاید بیش از کشورهای صادرکننده، برای واردکنندگان انرژی دارای
مطلوبیت باشد. به‌علاوه طبق این عقیدۀ عمومی، «با نفت خارج از کنترل، زور[15] جریان می‌یابد و با زور خارج از کنترل، هر چیزی ممکن است در جهان اتفاق بیفتد» (Friedland & et al., 1975, p.437)، واردکنندگان دلایل خوبی بیشتر از رقابت در حوزۀ انرژی و یا تأکید صرف بر قواعد بازار، برای تصدیق ‌کردن وابستگی متقابل دارند.

2. منافع و اهداف جمهوری اسلامی ایران در الگوی دیپلماسی انرژی

توزیع نامتقارن منابع انرژی در عرصۀ جهانی و روند خالی شدن نامتوازن منابع، در ژئوپلیتیک انرژی برخی کشور‌ها را در جایگاه صادرکنندگان و برخی دیگر را واردکنندگان عمده قرار داده است. موضوعیت اخیر که در ارتباط با رقابت برای بازار‌ها و مواد خام قرار دارد، متعاقب تغییر در نظام اقتصاد سیاسی جهانی و در مرتبه دیگر به تغییر در نهاد دولت‌‌ها باز می‌گردد (Cox, 1994, p.49). اکنون بنگاه‌‌هایی در دولت‌‌ها قدرت بیشتری را انعکاس می‌دهند که در نزدیک‌ترین ارتباط با اقتصاد جهانی قرار دارند. در همین ارتباط برای جمهوری اسلامی ایران شرایط به‌گونه‌ای رقم خورده است تا بخش منابع در توسعه اقتصادی کشور نقش تأثیرگذارتری را ایفاء کند؛ زیرا طبق برآورد، ایران برخوردار از 7 درصد منابع معدنی، 11 درصد ذخایر نفت، و 16 درصد ذخایر گاز جهان است.[16]

بنابراین، حاکم شدن منطق اقتصادی در سیاست خارجی جمهوری اسلامی ایران منافع جدیدی در منطقه و جهان برای کشور پدیدار ساخته و فرصت‌‌های نوینی را ایجاد می‌کند (جوادی ارجمند، 1386، ص70). در بازگشت به مبانی پیش‌گفته و در نگاه به دیپلماسی انرژی به‌عنوان پایه‌ای برای گسترش بازرگانی از طریق ارتقای سطح روابط دیپلماتیک، وابستگی متقابل پیچیده به‌عنوان ابزاری برای پیدا کردن راه حل‌های مشترک برای مسائل جهانی ظاهر می‌شود. در این رابطه انرژی به‌عنوان مهم‌ترین مزیت نسبی برای جمهوری اسلامی و مشارکت در تأمین امنیت انرژی در سطح بین‌المللی در جایگاه کانونی‌ترین نقطه ‌اتصال ایران به جهان برای تحقق برنامه توسعه برون‌گرایانه در اختیار کشور قرار دارد. گذشته از این، تدارک نیازهای بخش انرژی از حیث تجهیزات و فناوری، شناسایی شرکت‌های بین‌المللی فعال و آگاهی از گروه‌بندی‌‌ها و ارتباطات منطقه‌ای و بین‌المللی به عنوان وجهی از وظایف دستگاه دیپلماسی در تعامل با شرکت‌‌ها (دیپلماسی دولت- شرکت) محسوب است تا در جریان مذاکره زمینه‌ساز ارائه بهترین پیشنهاد‌ها برای بهینه ساختن منافع ملی باشد. این شیوه علاوه بر سازمان‌دهی متناسب برنامه‌هایی که مرتبط با سیاست خارجی و دستگاه دیپلماسی تلقی می‌شود، به واسطه جایگاه نمایندگی‌های سیاسی، به دیپلماسی کشور تأثیر‌گذاری بیشتری می‌بخشد. همسو با آن تبدیل به فعل ساختن ظرفیت‌ها با توجه به یک سیاست خارجی منسجم و تعریف‌شده مقدور می‌گردد. بنابراین، استدلال می‌شود در هر زمینه اقتصادی که امکان و استعدادی بالقوه وجود داشته باشد، نیاز به شناسایی، سازماندهی، برنامه‌ریزی و حرکتی در سیاست خارجی معطوف به بالفعل رساندن آن، و دیپلماسی هدفمندی در راستای بهره‌گیری از این امکان و افزایش مقدورات ملی است (جواد، 1385، ص242).

با شناخت تحولات جهانی، رویکرد به بهره‌گیری از ظرفیت‌‌های اقتصادی در سیاست خارجی جمهوری اسلامی نمایان شده است. با نگاه به تجارب موفق
کشور‌های پیشرو در عرصه اقتصادی، که حاصل تلاش و توجه آن‌ها به توسعه صادرات و افزایش سهم آن‌ها در تجارت جهانی معرفی می‌گردد، جایگاه ویژه دستگاه‌‌های ذیربط (از جمله هماهنگ‌کننده و تسهیل‌کننده در امر صادرات) در گسترش فعالیت‌های تجاری و رقابتی ساختن کسب و کار در کشور و نقشی که در توسعه اقتصادی ایفاء می‌نماید، برجسته می‌شود (گزارش جمهور، 1387- الف، ص4). جمهوری اسلامی ایران، با چنین زمینه‌ای و در جایگاه کشوری که از یک سو، بر اساس سند چشم‌انداز بیست‌ساله یکی از مهم‌ترین اهداف خود را توسعه اقتصادی قرار داده است و از سوی دیگر، به‌عنوان کشوری که در زمینه انرژی غنی است و از موقعیت منحصر به‌فردی برخوردار است، به در پیش گرفتن روش‌‌ها و سیاست‌هایی در دو زمینه داخلی و خارجی برای رسیدن به سطح مطلوبی از هماهنگی و همکاری و رشد و توسعه تشویق می‌شود. این ‌امر روشن می‌سازد که در کشورهای در حال ‌توسعه نظیر جمهوری اسلامی ایران، تنها در پرتو یک خط‌مشی سنجیده توسعه است که می‌توان از نتایج مطلوب سرمایه‌گذاری و مشارکت خارجی بهره گرفت.

علاوه بر اینکه دیپلماسی انرژی وجهی برگزیده برای الگوی توسعه ملی محسوب می‌گردد، به همان نسبت زمینه‌ساز مشارکت کشور با طرف‌های عمده تقاضا برای تدارک انرژی امن و نیز با کشورهای عمده صادرکننده منابع انرژی جهت تأسیس مناسبات باثبات و تدارک امنیت انرژی در گستره‌ای جهانی است. بنابراین، فهم از موضوع به مثابه وابستگی متقابل پیچیده در صحنه جهانی قرار می‌گیرد که در بیان مؤلفه‌های دیپلماسی ان‍رژی، معرف کارکرد آن در راستای تعیین دستورکار و اولویت‌‌ها در قالب تعامل و همکاری و با تأکید بر استرات‍‍‍ژی‌های نفوذ در سیاست خارجی است. در استراتژی نفوذ تلاش می‌شود تا نفوذ بیشتری در منطقه خود به نمایش گذاشته شود. این مهم با توسعه در محیط عملکردی و توجه به گستره‌هایی که تاکنون در معرض ایده‌های سیاست خارجی قرار نگرفته ‌است، صورت می‌گیرد. برای نمونه، در منطقه‌ای که ایران قرار گرفته است، کشور با رویکرد کشور‌های غربی به‌ویژه آمریکا (با استاندارد‌های متفاوت) در قالب نرم‌افزاری و در موضوع انرژی مواجه است. به‌طور منسجم تلاش می‌شود تا با در کانون توجه قرار دادن خاورمیانه و آسیای مرکزی، در برابر کشور‌های عضو اوپک (علی‌رغم همسویی یا عدم همسویی) بازیگرسازی و روندسازی شود و به این ترتیب، کشور‌هایی را در مقام مقابله و رقابت با اوپک تعریف می‌کنند. در اینجاست که تعامل سازنده و همکاری در قالب توسعه و تکامل و گسترش و تنوع بخشیدن به فعالیت‌‌های سیاست خارجی کارویژه‌های معطوف به تعیین اولویت‌‌ها را به انجام می‌رساند. به عبارتی، علاوه بر جنبه‌‌های عینی توفیق در تعامل و همکاری که باعث می‌گردد تا دیگران به اهداف کشور معطوف شده و منافع ملی آن را مورد شناسایی قرار دهند؛ قرار گرفتن کشور در مذاکرات متعدد دیپلماسی چندجانبۀ ارتقای ارزش‌ها و سودمندی آن به کشوری بزرگ‌تر از حیث قدرت را به دنبال دارد (نای، 1387، ص50).

در عرصۀ خارجی، دیپلماسی انرژی ایجاب می‌کند تا اقدامات ویژه‌ای برای شکل دادن به روابط مناسب و رو به پیشرفت با کشورهای عضو اوپک و غیراوپک که از لحاظ ژئوپلیتیک انرژی حائز اهمیت می‌باشند، صورت بگیرد. ازاین‌رو، درحالی‌که به‌واسطۀ خاص بودن نظام جمهوری اسلامی،‌ ایران با عمده روند‌های جاری بین‌المللی ناسازگاری و عدم تطابق دارد، باید برای تحقق اهداف کلان خود و برای پیشبرد آن‌ها به ائتلاف و درنهایت، اتحاد بیندیشد؛ زیرا حجم محدود قدرت جمهوری اسلامی در نظام اقتصاد سیاسی جهانی بدون ائتلاف با دیگر واحد‌های سیاسی توانایی جامه عمل پوشاندن به تمامی اهداف بلند سیاسی، اقتصادی، فرهنگی و امنیتی سیاست خارجی ایران را ندارد (سریع‌القلم، 1370، ص64). این حوزه که بر هماهنگی و ارتباط نهادمند میان سازماندهی سیاست خارجی و برنامه‌ریزی توسعه اقتصادی مبتنی است، از جهت نیاز به سرمایه‌گذاری خارجی و مهم‌تر از آن فناوری برای اجرای طرح‌های بهینه‌سازی تولید و مصرف و به‌دلیل ضعف سازمانی در مدیریت طرح‌های بزرگ، برای مثال نیازمند مشوق رویکرد جدید در اجرا و عملیاتی کردن دیپلماسی انرژی است؛ زیرا با مطرح ساختن پیشنهاد امنیت انرژی متقابل در نظام اقتصاد سیاسی جهانی و در تعامل با قدرت‌‌های بزرگ دولتی و غیردولتی منطقه‌ای و بین‌المللی، دورنمایی امیدبخش از تعامل در بخش انرژی به تصویر می‌کشد.

تاکنون به‌دلیل نبود نهاد‌ها و ساختارهای اداری و قانونی لازم برای هدایت و پیشبرد برنامه‌های توسعه اقتصادی، مهم‌ترین پشتوانه برنامه‌های اقتصادی، ذخایر نفت و گاز کشور بود.[17] این موضوع حتی در تداوم تأکیدها، در برنامه چهارم توسعه و در بند الف ماده 2، دولت را مکلف می‌سازد سهم اعتبارات هزینه‌ای تأمین‌شده از محل درآمد‌های غیرنفتی را به‌گونه‌ای افزایش دهد که تا پایان برنامه چهارم (دست‌کم) اعتبارات هزینه‌ای (جاری) دولت به‌طور کامل از طریق درآمد‌های غیرنفتی تأمین گردد (قانون برنامه چهارم توسعه).[18] شاهد مثال دیگر برای این منظور توسط «گزارش جمهور» ارائه گردیده است: «تجارت خارجی کشور در طول تاریخ جدید متکی به نفت و ناشی از درآمد‌های نفتی بوده، سهم صادرات غیرنفتی در تجارت و تولید ناخالص ملی ناچیز و حقارت‌آمیز بوده است» (گزارش جمهور، 1387- الف، ص7). این بالاترین مشوق رویکرد جدید به ضرورت به‌کارگیری دیپلماسی انرژی در کشور است. به‌مثابه مشوقی برابر با موضوع پیشین، این شیوه در پاره‌ای از کشور‌ها به‌عنوان الگوی توسعه مورد آزمون قرار گرفته است. از جمله اینکه در نخستین بند استراتژی انرژی روسیه برای 2020 که توسط دولت در آگوست 2003 منتشر شده، در بخشی از آن‌ این‌گونه آمده است: «روسیه مقدار قابل توجهی از منابع انرژی و قابلیت مجتمع سوخت- انرژی دارد، که پایه‌ای برای توسعه اقتصادی و اجرای سیاست‌های داخلی و خارجی محسوب می‌شود» (Itoh, 2008).

مطابق بررسی موضوع، ظرفیت‌‌های انرژی در کشور از جمله اتکاء به دیپلماسی انرژی را در راستای رشد و توسعه اقتصادی و ارتقای موقعیت کشور قابل ملاحظه می‌سازد. البته اتکاء به منابع طبیعی برای رشد و توسعه اقتصادی ایران هرچند که ممکن است موقعیت اقتصادی کشور را بهبود بخشد، کشور را به‌اصطلاح تبدیل به غولی با حوزۀ عمل محدود می‌کند، که تنها روی یک پا ایستاده است. درمقابل، دیپلماسی انرژی رویکردی به توسعه و افزایش عایدات نفتی و ایفای نقش واسطه برای تعمیق پیوند‌های دیپلماتیک کشور و همچنین زمینه‌ساز ایجاد تعامل و گسترش همکاری‌‌های اقتصادی و صنعتی در زمینۀ سرمایه‌گذاری خارجی، انتقال فناوری و نیز بهبود مدیریت داخلی منابع محسوب می‌شود. این رویکرد با بیانات مقام معظم رهبری در دیدار با نمایندگان هفتمین دوره مجلس شورای اسلامی در رابطه با الگوی توسعه در ایران (با لحاظ ساختن اینکه بر ظرفیت‌‌ها و امکانات موجود ملی مبتنی است)، کاملاً همخوانی دارد. به اعتقاد رهبری «مدل‌ توسعه در جمهوری اسلامی، به اقتضای شرایط فرهنگی، تاریخی، مواریث و اعتقادات و ایمان مردم، یک مدل کاملاً بومی و مختص به خود ملت ایران است» (بیانات مقام معظم رهبری، 1383- ب). به اعتقاد ایشان میان استفاده کردن از تجربیات دیگر کشور‌ها در رویکرد به توسعه، و پیروی محض از مدل‌های القایی و تحمیلی تفاوت وجود دارد. به‌علاوه آنچه که باید مورد توجه مضاعف قرار گیرد این است که «... ما هم توسعه‌محوریم، هم عدالت‌محور؛... [و اساساً] نوآوری نظام ما همین است که می‌خواهیم عدالت را با توسعه و با رشد اقتصادی در کنار هم و با هم داشته باشیم...» (مقام معظم رهبری در دیدار با رئیس جمهور و اعضای هیئت دولت، 4 شهریور 1383). ازاین‌رو، تمرکز راهبردی بر ابزار دیپلماسی انرژی به‌عنوان رویکردی به توسعه اقتصادی کشور می‌تواند ایفای نقش کند که در سایه آن بخش انرژی در حکم «مد»ی خواهد بود که وقتی بالا بیاید، تمام کشتی‌‌های عرصه قدرت اقتصادی، سیاسی و امنیتی کشور را با خود بالا می‌آورد.

اهمیت حجم پولی که در جریان تجارت انرژی قرار دارد، یکی از ابعاد مهم در ارتباط خط‌مشی اخیر و افزایش سطح دستاورد‌ها و منافع ملی است. درحقیقت، در راستای اهمیت چنین عایدات/ هزینه‌‌ها در زیربنای قدرت کشور‌هاست که از دید کشور‌های عمده واردکننده منابع انرژی که غالباً کشور‌های قدرتمند نظام جهانی محسوب می‌شوند، افزایش نسبتاً زیاد در قیمت نفت نه بحران بلکه یک فاجعه است که به نسبت سبب تغییر کیفی در نظام جهانی تولید قدرت می‌شود (Friedland & et al., 1975, p.437). ازاین‌رو، طی سال‌های متمادی که غالباً با غفلت کشورهای عمده صادرکننده نفت همراه بوده است، این روند نه بحرانی کوتاه‌مدت و نه دارای اثرگذاری محدود، بلکه زمینه‌ساز تغییری سیستمی پنداشته می‌شد. در چنین زمینه‌ای، با توجه به اهمیتی که بخش انرژی برای روند‌های صنعتی و تولیدی دارد و از سوی دیگر با در نظر گرفتن اینکه توسعه اقتصادی فراهم‌کننده شرایط قدرت است؛ نقش‌آفرینی در زمینه انرژی به‌عنوان شرط لازمی برای قدرت بزرگ ‌بودن، فرصت‌های نوینی را در نظام اقتصاد سیاسی جهانی به‌ویژه به واسطه نقشی که در فضاسازی و مهیا ساختن محیط بین‌المللی دارد، برای کشور خلق می‌کند. گذشته از این «... کشور‌هایی که از قدرت اقتصادی بیشتری برخوردارند، توان قاعده‌سازی بیشتری در اختیار دارند» (جوادی ارجمند، 1386، ص77). این استدلال بیانگر این امر است که دیپلماسی انرژی صرف تعامل انرژی میان دو و یا چند کشور که به‌واسطه شبکه(های) انرژی به هم مرتبط شده‌اند نیست؛ بلکه دیپلماسی انرژی بیانگر وجهی از موضوع است که با الگوی سازماندهی تفکر، پیش از تشویق تعامل و همکاری بیان می‌شود. با چنین کارکردی، امنیت انرژی یعنی «اطمینان از عرضۀ بسنده انرژی، تا به اقتصاد ملی فرصت ‌داده شود از نظر سیاسی در روالی قابل قبول کار کند» (Miller, 1977, pp.119-120).

این رویکرد که دربرگیرنده راه‌حل‌‌هایی برای توزیع عادلانه و دسترسی مطمئن به الگویی قابل قبول از همکاری انرژی است؛ ضرورتی برابر و مشترک برای کشور‌ها جهت ایجاد و تداوم بر رفتار‌های همکاری‌جویانه در زمینه انرژی و در مناسبات بین‌المللی و جهانی ایجاد می‌کند. در اینجا وجه پیوند انرژی و سیاست خارجی، فرصتی را برای همکاری‌های بیشتر در مدیریت وابستگی متقابل فزاینده می‌آفریند که منجر به شکل‌گیری منافع مشترک و در نتیجه ایجاد و تداوم روابط مسالمت‌آمیز و باثبات در زمره منافع ملی برای آینده می‌شود. در نهایت اینکه دیپلماسی انرژی می‌تواند به شکل‌گیری روابط جدید کشور‌ها و دیگر بازیگران نظام اقتصاد سیاسی جهانی منجر شود و زمینه‌ساز گسترش معادلات جدید سیاسی و امنیتی تأثیرگذار باشد. درست همانند فرایند همگرایی اروپایی که با تمرکز بر منابع استراتژیکی ذغال ‌سنگ و فولاد بنیان گذاشته شد (Dannreuther, 2003, p.214)؛ یک چنین خط‌مشی منطقه‌ای بر سر نفت و گاز که دربرگیرنده سازوکاری جهت سازمان ‌دادن به مناسبات منطقه‌ای
(و همکاری متقابل برای چیره‌ شدن بر اختلافات فرهنگی، سیاسی و جغرافیایی) باشد، قابل تصور است. چنین ترکیبی منافع آشکاری را برای ایران عرضه می‌کند؛ و در ابتدایی‌ترین سطح بر تقویت مؤلفه‌های امنیت ملی مؤثر است.

بی‌شک یکی از اهداف و اولویت‌های جمهوری اسلامی ایران در جهت کاستن از فضای تنش در روابط خارجی و ارتقای امنیت ملی، همکاری با کشورهای منطقه برای جلوگیری از نظامی شدن گفتمان در مناطق همجوار خود است که با ترکیبی از حسن‌همجواری و روحیۀ برادری ابراز می‌گردد. این امر بسیار حائز اهمیت است؛ زیرا به‌خصوص کشورهای منطقه خلیج فارس از امکان مالی وسیعی برای تدارک نظامی برخوردار می‌باشند. مجموعه کشورهای خاورمیانه غالباً چند برابر کشورهای هم مرتبه از حیث درآمد، در امور نظامی هزینه می‌کنند؛ به‌نحوی‌که خاورمیانه به‌عنوان منطقه‌ای با بالاترین سهم هزینه نظامی از تولید ناخالص داخلی مطرح است. مقایسه هزینه نظامی به عنوان سهمی از تولید ناخالص داخلی نشان می‌دهد که طی سال‌های 2000-2003م. کشورهای خاورمیانه 7/6 تا 5/7 درصد تولید ناخالص داخلی خود را به هزینه‌های نظامی اختصاص داده بودند (SIPRI, 2004, p.316). همسو با این جریان، منطقه خاورمیانه همواره یکی از بزرگ‌ترین مناطق پذیرای تسلیحات در دورۀ 2004 تا 2008 میلادی بوده که معرف بیست درصد وارداتشان است؛ درحالی‌که امارات متحده عربی سومین و بزرگ‌ترین دریافت‌کننده منفرد تسلیحات پس از چین و هند است
(SIPRI, 2009)؛ و گذشته از این، عربستان سعودی 3/9 درصد تولید ناخالص داخلی خود را در سال 2008 به هزینه‌های تسلیحاتی و نظامی اختصاص داده بود
 (SIPRI, 2008, p.182). در اینجا اگر ایران با این کشور‌ها وارد مسابقه تسلیحاتی شود، به ناگزیر بخشی از سرمایه مورد نیاز توسعه داخلی خود را صرف اهداف نظامی می‌کند، درنتیجه، مخارج دفاعی فزاینده عاملی است که نسبت سرمایه‌گذاری در
تولید ناخالص داخلی را کاهش می‌دهد و این امر خود به کاهش رشد اقتصادی در آینده منجر می‌شود.

رویکرد حاضر نشان می‌دهد که اگر دولت‌ها بتوانند با پیوندهای اقتصادی، برقراری تحریم و یا ارائۀ مشوق، از وابستگی متقابل به نفع خود استفاده کنند، قادر می‌شوند انگیزه‌هایی را برای دیگران ایجاد کنند تا با اهداف امنیتی آن‌ها هماهنگ عمل کنند. از این منظر وابستگی متقابل به‌مثابه تنها بازدارنده قدرتمندتر در مقابل هر تحریم و یا بلوکه کردنی به کار می‌رود (Verma, 2007, p.3296)؛ برای نمونه، در ارتباط با آسیای مرکزی، چنین استدلالی را تقویت می‌کند که چگونه می‌توان تصور کرد کشورهایی که به کمک خاک ایران، منابع خود را، که برای آن‌ها از اهمیت حیاتی برخوردار است عرضه می‌کنند، به دنبال ایجاد ناامنی برای منابع و منافع ایران و خود باشند؟ این موضوع به‌طور مشخص نسبت به قطع گاز وارداتی از کشور ترکمنستان در زمستان 1386 با دید انتقاد می‌پردازد. به عبارتی، چنین اظهار عقیده شده است که: «اگر در گذشته با ترانزیت انرژی ترکمنستان به ترکیه از خاک کشورمان موافقت می‌کردیم، در حال حاضر از اهرم فشار در مقابل قطع واردات گاز برخوردار بودیم» (روزنامه سرمایه، 1386، ص5).

وابستگی متقابل پیچیده و چندجانبه، کشور‌ها را در وضعیت مشروط از حیث منافع آشکاری که به جهت تداوم روابط دوجانبه و چندجانبه دارند، قرار می‌دهد. بنابراین، با منافع ملی تصریح‌شده‌ای که همواره از طریق وجود ثبات داخلی برآورده می‌شود، هرکدام از کشور‌ها را در تداوم آرامش و ثبات داخلی در کشور دیگر برخوردار از منافع انکارناپذیر می‌سازد؛ و از جنبۀ ایجابی تأمین امنیت ملی را تسهیل می‌کند. مزیت برجسته شیوه اخیر این است که سبب می‌شود تا از یک‌ سو، هزینه‌های سنگین ایجاد و تأمین امنیت ملی در درون مرزهای سیاسی، یعنی خوداتکایی در تأمین امنیت به کشور تحمیل نگردد، و نیز امنیت انرژی کشور به همسایگان و نزدیک‌ترین شرکاء منطقه‌ای پیوند خورده و از امکان آسیب‌پذیری امنیت ملی در شرایط تهدید کاسته شود. لذا پیوندهای منطقه‌ای به‌خصوص در عرصۀ همکاری‌های انرژی یک راهبرد ژئوپلیتیکی محسوب می‌شود که منجر به افزایش همکاری و اشتراک منافع ایران با کشورهای منطقه، و دیگر شرکاء شده و برآیند آن بر ارتقاء و تحکیم مبانی ثبات، اقتدار و عزت جمهوری اسلامی نمودار می‌شود. به این ترتیب، پیوستن به روند مبادلات منطقه‌ای و جهانی که منجر به عملیاتی شدن عرصه وابستگی متقابل چندجانبه در روابط اقتصادی، انرژی، سیاسی و امنیتی کشور می‌شود، ضمن کاهش تهدید‌ها علیه کشور با افزایش نقش و تأثیرگذاری آن، دستیابی به امنیت ملی را تسهیل می‌سازد. ازاین‌‍رو، استدلال می‌شود که در بعد سیاسی، احترام به امنیت و منافع ایران امری است که می‌توان از همکاری انتظار داشت.

در بهره‌مندسازی کشور از نتایجی که به‌واسطه رویکرد اخیر به‌دست می‌آید، علاوه بر کاستن از تهدیدهای رقابت ژئوپلیتیک و تک‌محصولی بودن که هرکدام به‌صورت منفرد و یا جمعاً تهدیدهای امنیتی را برای کشور بازتولید می‌کنند؛ دیپلماسی انرژی در بعد امنیت ملی جبران‌کننده بزرگ‌ترین نارسایی راهبردی بخش انرژی در اقتصاد ملی و در ارتباط با ملاحظات امنیت ملی از حیث حفظ نظام سیاسی است. به عبارت دیگر در حالی که بخش انرژی برای انجام و توسعه طرح‌‌های راهبردی به سرمایه‌گذاری بالایی احتیاج دارد، ولی از ظرفیت متناسبی برای ایجاد اشتغال برخوردار نیست.[19] این موضوع حتی مورد توجه دولت نهم و در تداوم آن «دولت دهم» نیز قرار گرفته است. بر این اساس، به‌درستی به این موضوع اشاره شده است که حتی در دوره افزایش بی‌سابقه قیمت‌های اسمی نفت و افزایش چشمگیر درآمدهای ارزی کشور، و نیز با وجود منابع عظیمی که برای توسعه کشور در اختیار قرار می‌گیرد، اشتغال متناسب با آن تحقق نمی‌یابد. این امر به ماهیت فناوری بخش انرژی کشور بازمی‌گردد که سرمایه‌بر بوده و از پیوندهای پسین و پیشین غیرمستقیم و ضعیفی با زیربخش‌های اقتصادی برخوردار است (گزارش جمهور، 1387- ب، ص8). لذا همچنان‌که بخش انرژی یکی از بزرگ‌ترین بخش‌های اقتصاد ملی را تشکیل می‌دهد، و چنین ظرفیت‌هایی منجر به تأثیرگذاری بر الگوی توسعه ملی می‌شود، توجه به ضرورت‌‌های راهبردی دیپلماسی انرژی شرایط مساعدی برای کاهش این نارسایی فراهم می‌سازد؛ برای مثال، افزایش سطح و گستره تنوع اشتغال در این حوزه، در پیوند آشکار با منافع ملی، اقتصاد ملی و امنیت ملی قرار دارد.

بنا بر مفهوم نوین امنیت، تلقی تهدید نسبت به شکوفایی اقتصادی به‌سبب عدم پاسخ‌گویی به انتظارات شهروندان و درنتیجه، افزایش نابهنجاری‌های اجتماعی و تهدید مشروعیت سیاسی نظام، بیانگر برداشتی جدید از قدرت در نظام اقتصاد سیاسی جهانی است (پوراحمدی، 1386- ب). استدلال می‌شود که برخورداری از جایگاهی مطمئن و قدرتمند در نظام تقسیم کار جهانی فقط به‌سبب کسب سود بیشتر و انباشت سریع‌تر سرمایه نیست بلکه ایجاد شرایط برای رسیدن به اهداف اجتماعی و رفاهی و بنابراین، جنبه‌ای برای مشروعیت محسوب می‌شود (جواد، 1385، ص256). به این ترتیب، ثبات، بقاء، و درنهایت، گسترش اقتدار هر نظام سیاسی منوط به برخورداری از توانایی‌های مالی، تولیدی، تجاری و اقتصادی ملی، در راستای پاسخ‌گویی به درخواست‌های شهروندان است؛ که هرگونه خدشه به آن، تهدید شدن امنیت ملی را به دنبال دارد. این امر مستلزم خط‌مشی‌ای مبتنی بر درک مناسبات انرژی به‌مثابه یک سازوکاری یکپارچه است که همکاری طرفین عرضه و تقاضای انرژی را با به‌ کارگیری دیپلماسی انرژی زمینه‌ای برای افزایش تولید ملی کشور می‌سازد. بی‌شک داشتن مزیت‌‌های نسبی‌ای نظیر ذخایر نفت و گاز و نیز موقعیت ژئوپلیتیک کشور در میان دو حوزه عمده انرژی جهان برای رشد و توسعه اقتصادی ایران به تنهایی کافی نیست و در بلندمدت منحصراً تولیدکننده مواد خام نمی‌‌تواند باقی بماند.

3. موانع دستیابی جمهوری اسلامی ایران به اهداف و منافع ملی در الگوی دیپلماسی انرژی

در وجه نخست تفاوت تمرکز کارکرد‌های فنی انرژی و سیاسی بین وزارت نفت و وزارت امور خارجه منجر به وجود دو نوع نگاه پروژه‌محور فنی و فرایندمحور سیاسی و اجتماعی شده است؛ به عبارت دیگر، تفاوت کارکردی سبب ظهور تفاوت گفتمانی در شکل‌دهی تعاریف مجزایی از دیپلماسی انرژی میان دو مجموعه است. طبق رویه‌‌های وزارت امور خارجه دیپلماسی انرژی به‌عنوان «به ‌کارگیری ابزار‌های سیاسی و دیپلماتیک در توسعه تجارت انرژی کشور» و نیز «هدف‌گذاری و سیاست‌گذاری انرژی با توجه به موضوعات سیاسی و منافع ملی» تعریف می‌شود (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با علی‌رضا اسماعیل‌زاده[20]، 1387). درمقابل، طبق دیدگاه کارشناسان نفتی وزارت
نفت، دیپلماسی انرژی برای وزارت نفت، یعنی اینکه بتوان نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی را با بالاترین قیمت و در بهترین شرایط ممکن طوری فروخت که نیازهای کشور از حیث فناوری، نیاز به سرمایه و... تأمین شود (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با مرتضی بهروزی‌فر[21]، 1387).

پیچیدگی فضایی که دیپلماسی انرژی ایران در آن نقش ایفاء می‌کند، به وجود دو الگوی فنی و سیاسی منحصر نمی‌ماند بلکه با توجه به اینکه هیچ استراتژی و سیاست مشخصی در رابطه با چگونگی عملکرد بخش‌های دخیل در موضوع وجود ندارد،[22] نقش و توان بالقوه افرادی که در رأس امور اجرایی قرار می‌گیرند، منجر به نتایج جالب توجهی می‌شود. به این ترتیب، اگر کسانی که در تصدی مقامات وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران (به‌ویژه در امور بین‌الملل) هستند، از ظرفیت بالاتری برخوردار باشند و قدرتمندتر عمل کنند، آنگاه مسئولان وزارت امور خارجه، غلبه وزارت نفت بر ادبیات موضوع را می‌پذیرند؛ و اگر شروع به ضعیف شدن کنند، متصدیان در وزارت امور خارجه شروع به گسترش حوزۀ عمل و بسط فعالیت‌‌های خود در این زمینه می‌کنند؛ زیرا مبتنی بر گفتمان مسلط قدرت، «آن‌هایی که قدرتمندتر عمل کنند، کار‌ها را به پیش می‌برند».[23] به عبارت دیگر، با توجه به اینکه ظرفیت افراد در تصدی مسئولیت‌‌های اجرایی جمهوری اسلامی ایران در جایگاه بالاتری نسبت به ظرفیت نهادی برای شکل‌دهی به روابط میان نهاد‌ها قرار دارد؛ بسیاری از الگوهای عملکرد به خصوصیات مدیران برمی‌گردد.

در چنین زمینه‌ای از فضای ترسیم‌شده منطبق بر گفتمان قدرت، در نبود «سازمان»ی مشخص در تدوین، پیشبرد و عملیاتی ساختن دیپلماسی انرژی، روابط میان نهادهایی که انجام وظایف آن‌ها در بهترین شرایط با همکاری نهادهای مرتبط دیگر متصور است، بدون انسجام و استمرار بوده و روندهای خاصی را نشان نمی‌دهد و هر نهادی به عنوان جزیره‌ای جدا مشاهده می‌شود. عدم انسجام در روابط نهاد‌های نفت (اقتصادی) و سیاست خارجی از جمله در هدایت دیپلماسی انرژی با مسئولیت مستقیم وزرا در برابر مجلس شورای اسلامی تعمیق و تشدید شده است. طبق اصل 137 قانون اساسی: «هریک از وزیران، مسئول وظایف خاص خویش در برابر رئیس جمهور و مجلس است و در اموری که به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، مسئول اعمال دیگران نیز است». بنابراین، با مسئولیت تصریح‌شده وزیران، «برایند دو کار کامل»[24] که قدرتمند عمل کردن تعبیر می‌شود، معنای جدیدی می‌یابد و به مطالعه اقتصاد سیاسی قدرت در جمهوری اسلامی ایران از جمله برای ارتقای کارآمدی دیپلماسی انرژی ارجاع می‌دهد.

درمجموع، نخستین وجهی که مانع دستیابی جمهوری اسلامی به اهداف و منافع ملی در دیپلماسی انرژی است، از ناحیه نبود راهبرد ملی است که با اقدامات کوتاه‌مدت و برهه‌ای آمیخته، و شاهدی بر مشکل سازماندهی و مدیریت است. ازجمله ابعادی که بر پیچیدگی وضعیت می‌افزاید، این است که بسیاری از وجوهی که به امور بین‌المللی نفت مرتبط است، متقابلاً با دیگر نهاد‌هایی غیر از وزارت نفت و وزارت امور خارجه نیز ارتباط داشته و پیرو تمرکززدایی از دستگاه وزارت خارجه در حوزه بین‌المللی و جهانی، به‌طور برابر وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و... نیز در این امر ذیربط دانسته می‌شوند. لذا به اعتقاد ناصر مواهبی[25] با عطف به اینکه طراحی و اجرای سیاست خارجی به علت تأثیر گسترۀ وسیعی از نهادهای نظام اقتصاد سیاسی جهانی، کم‌وبیش به صورت نامتمرکز درآمده است، آنچه برای هماهنگی چنین سازوکاری نیاز است، علاوه بر تدابیر جدید مدیریتی که در فضای جهانی شدن دارای اصالت اجرایی باشد، شبکه‌ای از روابط است که بتواند مجمع‌الجزایر مدیریتی ناشی از اقتصاد سیاسی ایران را به‌خصوص و بیش از همه در حوزه دیپلماسی انرژی هماهنگ کند (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با ناصر مواهبی، 1378).

ضرورت ایجاد مدیریت مشترک بر نهادهای ذیربط در دیگر کشور‌ها نیز دارای موضوعیت است. با توجه به چنین ملاحظاتی هرکدام پاسخ‌های متناسبی با توجه به مقتضیات ملی دربر داشته است. به این ترتیب، در کشورهای مهم صادرکننده منابع انرژی غالباً بالاترین مقامات دولت در رأس تصمیم‌گیری برای این بخش قرار می‌گیرند. به بیانی دیگر، بخش انرژی در ارتباط با دیگر دستگاه‌های ذیربط در امور بین‌المللی یا مستقیماً زیر نظر بالاترین فرد کشور قرار دارد، و یا اینکه در کمیته‌ای از رئیس دولت و وزرای ذی‌ربط به‌عنوان شورای عالی ‌انرژی متشکل شده است.[26] در رابطه با جمهوری اسلامی ایران، برای جبران نارسایی در تصمیم‌سازی در حوزه انرژی و به‌ویژه دیپلماسی انرژی که نبود همفکری، همکاری و هدفمندی میان دستگاه دیپلماسی و نهاد‌های اقتصادی،‌ خط‌مشی خارجی انرژی ایران را تنها مجموعه‌ای از کنش‌‌ها و واکنش‌‌ها در عرصه بین‌المللی ساخته بود (طباطبایی، 1381، ص126)، در اصلاح مواد (2) و (4) برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی، و فرهنگی کشور (1381)، به‌منظور تمرکز سیاست‌گذاری در بخش انرژی، تشکیل شورای عالی انرژی پیش‌بینی شد تا به ریاست رئیس جمهور و در غیاب وی معاون اول رئیس جمهور تشکیل شود. این شورای عالی اما در مواجهه با موانع دیوان‌سالارانه و برخی موانع ساختاری، توفیق چندانی به دست نیاورد و کل جلسات شورای عالی انرژی تنها به یک جلسه و عدم اجرای مصوبات آن منتهی شد. این موضوع نشان‌دهندۀ این است که شورای عالی انرژی با مقتضیات ناشی از اقتصاد سیاسی ایران هماهنگی کاملی ندارد.

 اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی ایران، در نتیجۀ نبود رویکرد منسجم نسبت به سیاست‌گذاری بخش انرژی از جمله در ابعاد بین‌المللی و به‌ویژه در راستای دستیابی به مبانی دیپلماسی انرژی کارآمد که حاصل نبود برنامۀ راهبردی ملی و نگاه بلندمدت مبتنی بر برنامه‌ریزی است، و نیز به‌واسطۀ عدم اشراف مجلس شورای اسلامی بر موضوعات فنی و سیاسی بخش انرژی، مسائل کلی سیاست‌گذاری این حوزه در هیئت دولت مطرح می‌شود و تصمیمات در همان سطح گرفته شده و هماهنگی انجام می‌شود. اما به تصریح صاحب‌نظران، نقطه ضعفی که در اینجا وجود دارد، این است که هیئت دولت به‌واسطۀ وزرای زیادی که در بر می‌گیرد، از فرصت بررسی موضوع به‌صورت عمیق و تخصصی برخوردار نیست؛ ازاین‌رو، تصمیم‌گیری نهایی در چارچوب «مجوز»ی به وزارت نفت محول می‌شود و در وزرات نفت، درنهایت، در جمع کوچکی از مدیران این کار صورت می‌گیرد (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با محمدعلی خطیبی طباطبایی، 1387).

عدم توجه به تدوین راهبرد ملی و در حوزۀ اقتصادی، منجر به نتایج دیگری نیز شده است. این بار موضوعیت با وابستگی بودجه دولت به صادرات نفتی بیان می‌شود که موجب توقف در همین جایگاه و توأم با نگاه کوتاه‌مدت و آمیخته با روزمرگی شده است. در این قالب تلاش‌هایی که صورت می‌گیرد، حالت گسسته یافته ‌‌است؛ درنتیجه، در حالی که برخی اظهارنظر‌ها و اقدامات در شرایط مساعد بین‌المللی و به شیوه‌ای مناسب صورت می‌گرفته است؛ برای نمونه، در کنفرانس «نفت و گاز در دهه 90؛ چشم‌انداز همکاری‌ها» در سال 1370 و تلاش‌های متعاقب آن (پیک نفت، 1370، صص31-33)، به‌واسطۀ عدم استمرار، نتایج قابل توجهی را به دنبال نداشته‌اند. وابستگی به درآمدهای نفتی در بودجه کشور و تلاش برای قیمت‌های بالا و یا جلوگیری از کاهش قیمت‌‌ها همواره تداوم داشته است. با این زمینه نظری این‌گونه پنداشته می‌شود که کشور در بخش انرژی خط‌مشی واحدی را دنبال می‌کند. در بیان نماینده ایران در هیئت عامل سازمان اوپک، سیاست ما تغییر نکرده است؛ سیاست ما دنبال قیمت‌های منصفانه است؛ یعنی اینکه نفت تولید کنیم، رشد اقتصادی منطقی داشته باشیم، اقتصاد را برنامه‌ریزی کنیم و... (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با محمدعلی خطیبی طباطبایی، 1387).

درحالی‌که نمی‌توان بر درآمدهای حاصل از صادرات نفت خام به‌عنوان منبع قابل اتکایی در تأمین بودجه‌های سنواتی نگریست، اما در کشور مهم‌ترین منبع تأمین مالی بودجه کل کشور محسوب می‌شود. این وابستگی به درآمدهای نفتی در سال‌های گذشته نیز برخی مشکلات را برای کشور خلق کرده بود. بررسی روند قیمت‌های نفت و تعهدات مالی در بودجه‌های سالانه نشان‌دهندۀ این موضوع است که با افزایش درآمدهای نفتی، تعهدات دولت‌‌ها با اتکاء به این درآمد‌ها افزایش یافته و باعث عدم عطف توجه به درآمدهای مالیاتی و تحقق ظرفیت آن گردیده است و بروز شوک‌های قیمتی منفی، موجب عدم انجام تعهدات و تأخیر در بهره‌برداری به‌موقع از طرح‌‌ها می‌شود (گزارش جمهور، 1387- ب، صص4-5).

عطف به این امر، در تمام قوانین برنامه توسعه کشور از «تشویق و حمایت از صادرات کالاهای غیرنفتی» صحبت به میان می‌آید. مسئلۀ افزایش و توسعه صادرات غیرنفتی طبق بند «صادرات» از بخش «تجارت خارجی» (1-5) برنامه اول توسعه از این جهت اهمیت دارد که «اگر این تنوع در منابع ارزی کشور در سال‌های آتی اتفاق نیفتد، آسیب‌پذیری اقتصاد از ارز نفت همچنان حفظ خواهد شد» (قانون برنامه اول توسعه). اما همچنان روندهای معطوف به وابستگی نفتی توسط این درآمد‌ها به‌واسطۀ جزء 5 از «خط‌مشی‌های اساسی» در «بودجه و وضع مالی دولت» در برنامه اول توسعه بازتولید می‌شود: «استفاده مطلوب از امکانات تولید و صدور نفت خام کشور در جهت افزایش درآمدهای ریالی و ارزی ناشی از آن و همچنین، انجام سرمایه‌گذاری‌های لازم برای افزایش ظرفیت‌های موجود در این زمینه» (قانون برنامه اول توسعه).

به‌علاوه، طبق «هدف‌های کلان کیفی» در برنامه دوم توسعه بر «تلاش در جهت کاهش وابستگی اقتصاد کشور به درآمدهای حاصل از نفت و توسعه بیش از پیش صادرات غیرنفتی» و همچنین، در جزء 6 بند 12 راجع به «رعایت عزت، حکمت و مصلحت کشور در سیاست خارجی»، «حمایت جدی از فعالیت‌های بخش خصوصی برای گسترش صادرات غیرنفتی و ایجاد زمینه‌های لازم برای رابطه و حضور در کشورهای دیگر» در دستورکار قرار می‌گیرد. به‌طور جالب توجه‌ای که به رویکرد تکاملی برنامه‌های توسعه در کشورها اشاره دارد، در برنامه سوم توسعه ماده 60 به منظور ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام دولت را مکلف می‌سازد به ایجاد «حساب ذخیرۀ ارزی حاصل از درآمد نفت خام» و «حساب ذخیره ریالی» مبادرت کند (قانون برنامه سوم توسعه). در تدوام نگاه برنامه سوم توسعه به همین منظور، ماده 1 از فصل اول قانون برنامه چهارم توسعه (بسترسازی برای رشد سریع اقتصادی)، دولت را مکلف به ایجاد حساب ذخیره مشابهی می‌سازد (قانون برنامه چهارم توسعه). طبق قانون اخیر، مقرر گردیده است که سهم درآمدهای نفتی از کل منابع همه‌ساله کاسته شده و از 5/38 درصد در سال اول برنامه (1384) به 5/33 درصد در سال پایانی برنامه کاهش یابد. اما نسبت واقعی در عملکرد قانون بودجه سال 1384 گویای 3/54 درصد و در عملکرد سال 1385، 4/56 است. سهم درآمدهای نفتی از کل منابع در سال 1386، به 6 /44 درصد کاهش یافته، اما در قانون بودجه سال 1387 این وابستگی به 1/53 درصد افزایش یافت (گزارش جمهور، 1387- ب، ص6).

توجه به کاهش وابستگی بودجه سالانه به نفت موضوع جدیدی نیست. پیرو فرمایشات مقام معظم رهبری که «باید کاری کنید که دولت بتواند خود را از اتکاء به ارز حاصل فروش نفت ر‌ها کند...»، در بیان ریاست جمهوری نیز به این منظور اشاره شده است: «به لطف خدا در بودجه سال آینده و سال‌های بعد این نوسان قیمت نمی‌تواند هیچ تأثیر تعیین‌کننده‌ای بر بودجه کشور داشته باشد و سرمایه‌گذاری و تولید ما همچنان حرکت رو به جلو خود را ادامه می‌دهد»، و نیز «ما باید به سرعت تراز صادرات و واردات را برابر کنیم. آن موقع به یک تعادل خوبی در اقتصاد رسیده‌ایم» (گزارش جمهور، 1387- ب، ص3).

تداوم وابستگی بودجه به عایدات نفتی نشانگر هدف‌گذاری‌های متفاوت است. لذا مبحث مهم دیگر در اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی به هدفی که در سطح ملی دنبال می‌شود، ارجاع می‌دهد. طبق رویکرد اخیر ارائه تعریفی از جایگاه و وضعیت موجود انرژی و درآمد‌های مربوط و عرصه‌های به کارگیری این درآمد‌ها در مرتبه بالاتری نسبت به پرداختن به دیپلماسی انرژی قرار دارد. زیرا اگر هدف دیگری به‌عنوان راهبرد انرژی کشور انتخاب شود و رویکرد مرتبط به‌واسطه استراتژی ملی برای دستگاه‌های اجرایی مشخص شده باشد، تمام ظرفیت نظام برای تحقق آن بسیج می‌شود. بحث در زمینه هماهنگی وزارت نفت و وزارت امور خارجه، بحثی در «روبنا» است؛ زیرا پرسش این است که علی‌رغم وجود قوانین و برنامه‌های دیگر تصویب شده راجع به این موضوع، نظیر قانون برنامه سوم توسعه (ماده 184 و مواد بعد)، قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (ماده 127) راجع به هماهنگی دو وزارتخانه، قانون وظایف وزارت امور خارجه، لایحه قانونی متمم لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت، قانون اصلاح مواد (2) و (4) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تشکیل شورای عالی انرژی کشور؛ آیا اهداف تعیین‌شده پیشین از آن قوانین و برنامه‌‌ها پشتیبانی می‌کنند؟ برای مثال، هم راستا با بحث جاری در رابطه با تلاش برای دستیابی به دبیر کلی جمهوری اسلامی ایران در اوپک و یا موضوع ترانزیت نفت و گاز منطقه آسیای مرکزی به خلیج فارس نیز به‌طور کلی عدم موفقیت ایران به سبب این بوده است که هرکدام از آن‌ها اولویت اول ایران نبوده تا به دلیل آن امتیازاتی را به برخی طرف‌‌ها واگذار کند.

موضع دیگری که همراستا با اهداف کلان نظام جمهوری اسلامی ایران در موضوع جاری وجود دارد، بازیگری در فضای گفتمانی تعامل سازنده و یا بازدارندگی مبتنی بر تقابل است؛ در حالی که در رویکرد خارجی کشور به‌واسطه نگاه غالب سیاست‌گذاران به بازیگران برخوردار از حاکمیت، دولت‌ها، به‌طور آشکار این رویکرد بازدارندگی مبتنی بر تقابل است که به‌عنوان گفتمان برتر مطرح است. موضعی که در اینجا شکل گرفته، نشانگر این است که ایران به‌عنوان کشوری ایدئولوژیک که غالباً از جانب قدرت‌های جهانی به‌واسطه تهدید، تحریم و... با ماهیت آن مبارزه می‌شود، منفعلانه به ناچار سیاست خارجی‌اش جذب راه‌های مقابله با تحریم‌ها، جلوگیری از انزوا، راه‌های خرید اسلحه و... شده است (دیپلماسی انرژی: مصاحبه با سهراب شهابی، 1387). درنتیجه، در روایتی دیگر از تقابل دو فضای گفتمانی، با توجه به سلسله حوادث پیرامون و راجع به ایران علی‌رغم تأکید چشم‌انداز بیست ساله جمهوری اسلامی و راهبرد نظام مطابق تجویز شورای عالی امنیت ملی، رویکرد تعامل سازنده مجال چندانی برای عمل نیافته است.

در حالی که بازیگری اقتصادی به‌عنوان قانون روز در دستورکار تمامی کشورهای پیشرو قرار دارد، فضای گفتمانی حاکم بر سیاست خارجی ایران متناسب با فضای گفتمانی تعامل سازنده نیست. نتیجه این عدم تناسب، عدم حضور نگاه اقتصادی کلان و بین‌المللی در جایگاه مناسب سیاست‌گذاری‌‌های راهبردی جمهوری اسلامی ایران است که با محدود ساختن فضای عمل منجر به عمل ضعیف سیاست خارجی با عطف توجه به اینکه قدرت‌های بزرگ جهان و بین‌المللی در عرصه سیاست خارجی اقتصادی فعال‌اند و اهداف خود را در چنین قالبی بنا می‌گذارند، شده است. در همین حال، از منظر تاریخی نقش وزارت امور خارجه در حوزۀ اقتصادی ضعیف ارزیابی می‌شود. به‌واسطۀ وسعت اثرگذاری به‌خصوص بخش انرژی، اقداماتی صورت می‌گیرد که البته پیوستگی منطقی میان آن‌ها مشاهده نمی‌شود؛ تنها در چند زمینه و موضوع، به مانند موضوع دریای خزر، خط لوله صلح و...، تمرکز شده و اقداماتی صورت می‌دهد؛ زیرا در عرصۀ بین‌المللی «اثبات حقانیت جمهوری اسلامی ایران در برخورد با مسائل منطقه‌ای و بین‌المللی» در جایگاه اولویت عالی قرار دارد. ازاین‌رو، پس از آن است که می‌توان «زمینه بروز تحولات اساسی‌تر را در توسعه روابط اقتصادی، سیاسی، و فرهنگی فراهم کرد» (گزارش جمهور1387- ب، ص5). در حقیقت، عدم در دستورکار قرار گرفتن رویکرد اقتصادی مناسب در سیاست خارجی که در زمینه بازی جاری، خط‌مشی خارجی کشور را پیش‌بینی‌پذیر و در نتیجه برخوردار از حساسیت کمتری می‌سازد، منجر به بروز رفتارهای متناقضی شده است که با بسط گستره تنش در مناسبات بین‌المللی، ملاحظات امنیتی را به حوزه مناسبات خارجی تسری می‌دهد. این امر در صورت غلبه نگاه امنیتی بر سیاست خارجی می‌تواند با کاهش قابلیت مطرح شدن رویکرد تعامل سازنده هم‌بخشی کرده و سبب گردد تا در برآیند حاصل از این دو، ناامنی مستمر برای ایران بازتولید شود.

بااین‌حال، با وجود شرایط کنونی چگونه می‌توان از آنچه که هست، دستاورد بیشتری انتظار داشت؟ و چه راهکارهایی برای این منظور وجود دارد؟ نخست برای هدایت و ایجاد هماهنگی دستگاه‌‌ها متناسب با استراتژی ملی در دیپلماسی انرژی، نهادی تعاملی ضرورت می‌یابد تا مجمع‌الجزایر مدیریتی را حول یک هدف متمرکز سازد. برای این منظور خواست و اهداف عالی نظام (و مسئولان آن) نقش تعیین‌کننده‌ای ایفاء می‌کند؛ چرا که نحوه تقسیم کار، و پس از آن سطحی که هماهنگی و همکاری صورت می‌گیرد، به این وسیله مشخص می‌گردد. به‌علاوه به‌واسطه تصدی‌گری‌هایی که وزارتخانه‌‌ها دارند و نیز به‌واسطه مسئولیت در مقابل ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی، به تعامل و ایفای نقش فراتر از سطح وزارتخانه نیاز است. به طریق مشابهی علی‌رغم اینکه سازماندهی متناسب برنامه‌‌ها در چشم‌انداز بین‌المللی نیازمند شناخت، همراهی و همکاری وزارت امور خارجه است، و غالباً با وجود عدم تناسب در تمام زمینه‌های خارجی انتظار پاسخ‌گویی از آن وجود دارد؛ و در حوزۀ اقتصادی مسئول اصلی در تأمین مالی و تضمین‌هایی دانسته می‌شود که بانک‌‌ها و شرکت‌ها در تعاملات بین‌المللی می‌خواهند؛ با وجود این، این وزارتخانه ضمن عدم امکان، نمی‌تواند برای خود چنین موقعیتی قائل شود بلکه باید شناسایی موضوع توسط مقام بالاتری ممکن گردد. درنتیجه، مدیریت دیپلماسی چندجانبه و چندبعدی انرژی توسط یکی از معاونت‌های وزارت امور خارجه و یا وزارت نفت امکان‌پذیر نیست؛ زیرا به مراتب فراتر از چیزی است که بتواند در یک بخش از کابینه رشد داده شود. این رئیس جمهور یا معاون رئیس جمهور در امور دیپلماسی انرژی است که مدیریت آن را بر عهده خواهد داشت. در حالی که برای تمام حکومت، خط مشی بین‌المللی بخشی از فرایند تصمیم‌سازی روزمره در حوزه‌‌های سیاسی، اقتصادی، امنیتی و از جمله انرژی است (Cleveland, 1977, p.82).

اگر عزم دولت به بهره‌گیری از ظرفیت‌ها در جهت توانمندسازی نظام تعلق بگیرد، الگوی تجربه‌شده‌ای که می‌تواند به‌ نحو شایسته‌‌ای عمل کند، انتخاب معاون رئیس جمهور در امور دیپلماسی انرژی به‌عنوان بالاترین مقام در زمینه همکاری و هماهنگی نهادهای ذیربط و متمرکز ساختن وزارت نفت، وزارت امور خارجه، وزارت صنایع و معادن، و وزارت بازرگانی است. رویکرد اخیر بر پیش‌فرضی مبتنی است که بر مبنای آن درگیر شدن رئیس جمهور با وجود مسئولیت‌ها و تصدی دولت از سودمندی موضوع می‌کاهد. در همان حال درگیر ساختن معاون رئیس جمهور، با توجه به امکان مناسب‌تر در بهره‌گیری از بدنه فن‌سالار و کارشناسی در سیاست‌گذاری، چشم‌انداز امیدبخش‌تری را ارائه می‌دهد.

در ارتباط با نوع هدف‌گذاری در سیاست خارجی، دیپلماسی انرژی همسو با تعامل بین اهداف و ابزار‌هاست. در این ارتباط، ضعف عمده‌ای که وجود دارد، این است که در وزارت خارجه به‌واسطۀ عدم برنامه‌ریزی و طراحی استراتژیک در زمینه سیاست خارجی (دیپلماسی)، و زمینه‌های اقتصادی و حوزه ارتباط سیاست خارجی و بخش‌های اقتصادی، شکل‌گیری نگاه اقتصادی به‌واسطه عدم پیشینه عمقی نداشته و یا سازمان مشخصی نیافته است؛ علیرغم اینکه با عنایت به اهمیت روابط اقتصادی به تنظیم روابط سیاسی، دولت نهم و در تداوم آن «دولت دهم» راهبرد جدیدی را در توسعه روابط سیاسی بر پایه متنوع‌سازی مقاصد تجاری در دستور کار خود دارد (گزارش جمهور، 1387- الف، ص11). بنابراین، توجه به دیپلماسی اقتصادی گام دیگری است که برداشته می‌شود.

جنبه مهمی از نوشتار حاضر برجسته ساختن تأکید بر الگوی توسعه ملی است. به این ترتیب، با «تأکید هر چه بیشتر[ی که] بر نقاط قوت درونی اقتصاد کشور و ایجاد مکانیسم‌های مناسب جهت تقویت بنیه‌های داخلی آن به جای تأکید بر رشد القایی حاصل از درآمد نفت» (در جزء 1 بند 6 هدف‌های کلی «قانون برنامه دوم توسعه»)، و در ماده 23 برنامه چهارم توسعه وجود داشته و مغفول واقع شده است؛ مبنای الگوی توسعه ملی قرار گرفتن بخش انرژی بیانگر این است که دیپلماسی انرژی با فراهم ساختن مساعدت‌های فناوری و نیز با مساعدتی که در زمینه مدیریت داخلی تولید و مصرف ارائه می‌دهد، قادر است تا در سطح داخلی و خارجی شرایط مطلوبی برای توسعه فراهم سازد.

با وجود «راهبرد ملی» و نگاه بلندمدت، «سازماندهی» (در قالب مدیریت عالی بر موضوع)، عطف توجه به کاهش وابستگی بودجه به صادرات نفت با شکل‌دهی «الگوی جدید توسعه ملی» که توسط سطوح عالی سیاست‌گذاران مورد حمایت است؛ دستورکار «تعامل» با قوت مورد پشتیبانی قرار می‌گیرد. به این ترتیب، با مشارکت در فرایند دستورالعمل‌سازی (یعنی تدوین قواعد رفتاری جهانی در بخش انرژی و تعریف بازی جدیدی در زمینه تأمین الزامات امنیت انرژی)، دید کشور از مسیری که در پیش دارد، دگرگون می‌گردد؛ و درنتیجه، با محاسبه منافعی که از این شیوه حاصل می‌شود، تمایل بیشتری به مشارکت و تعامل جهانی نشان می‌دهد. به‌ویژه همکاری‌های منطقه‌ای که در جریان خیز اقتصادی به کشورهای در حال توسعه جدید مساعدت می‌نماید، در حوزه انرژی توجه را به تعمیق پیوند‌ها جلب می‌نماید. به عنوان نمونۀ خط‌مشی تعامل بیشتر و اولویت قائل شدن برای کشورهای حوزۀ آسیای مرکزی و خزر که به‌طور عمده از همسایگان بلافصل ایران محسوب می‌شوند، و از جایگاه مهمی در دستورکار امنیتی کشور نیز برخوردارند؛ می‌تواند دربرگیرندۀ ارائه تسهیلات صادرات و واردات از طریق خاک ایران باشد. با عنایت به اینکه اغلب کشورهای این منطقه محصور در خشکی محسوب می‌شوند، در این راستا مشوق‌‌هایی به این کشور‌ها برای همکاری بیشتر با ایران اعطاء می‌شود. این سیاست‌ها، علاوه بر اینکه به بهبود روابط با این کشور‌ها و جایگاه ایران در منطقه و جهان کمک می‌کند، منجر به خنثی‌سازی سیاست‌های یکجانبه‌گرایانه ایالات متحده علیه ایران نیز می‌شود (ذوالفقاری، 1388).

در کل دیپلماسی انرژی علاوه بر اینکه موضوع جدیدی است و سنجش سیاست‌های انرژی ایران بر اساس این الگو را امری جدید می‌سازد؛ به‌سرعت خیلی زیاد تغییراتی که حاصل می‌شود اشاره داشته تأکید می‌کند هنگامه‌ای نیست که فرصت نشوونمو ایده‌‌ها و نگاه‌های فردی وجود داشته باشد. ازاین‌رو، مزیت و اهمیت دیپلماسی انرژی معطوف به پر کردن این خلأ در نهادسازی برای هماهنگی با تحولات در نظام اقتصاد سیاسی جهانی است.

نتیجه‌گیری

طبق مندرجات این نوشتار، کشور‌ها در سیاست خارجی خود با بهره‌گیری از ظرفیت‌‌های اقتصادی و انرژی ملی و در چارچوب دیپلماسی انرژی راهبرد نوین رشد و توسعه اقتصادی و تأمین منافع و امنیت ملی را در پیش گرفته‌اند. پیرو چنین ملاحظاتی برای ایران به‌عنوان کشوری که دارای ذخایر عظیم نفت و گاز در درون مرزهای ملی و پیرامون آن است، دیپلماسی انرژی ابزاری برای بیشینه ساختن دستاورد‌ها از نظام اقتصاد سیاسی جهانی محسوب می‌شود. این در حالی است که غالباً در خط‌‌مشی خارجی ایران، نگاه اقتصادی از موضوعیت کمتری نسبت به ملاحظات سیاسی برخوردار بوده است. در نتیجه غلبه نگاه بازرگانی در موضوع انرژی که از عدم لحاظ شدن نگاه بلند‌مدت و راهبردی به مسائل بخش انرژی در رویکرد خارجی، دیپلماسی انرژی، حکایت می‌کند، بیانگر این است که ایجاد تحول در شرایط عمومی بازیگری منطقه‌ای و بین‌المللی کشور نیازمند مدنظر داشتن استراتژی‌های بلندمدت بخشی و ازجمله برای سیاست خارجی است.

در دورۀ جهانی شدن اقتصاد و امنیت، نتیجه منطقی شیوه اقدام جاری به واسطه عدم پیوستگی و نبود منطق رفتار اقتصادی، آشفتگی در تحلیل الگوی رفتاری کشور است؛ به‌گونه‌ای که عملاً کشور را بدون دستور کار اقتصادی و دیپلماسی انرژی معرفی می‌کند. گذشته از این، بخش انرژی در رویکرد داخلی به عنوان موضوعیتی نگریسته شده است که کارویژه تأمین نیاز‌های مالی را برعهده دارد. این چنین، عدم برنامه‌ریزی راهبردی و تصمیم‌سازی کوتاه‌مدت همراستا و در تشدید تأثیرگذاری نیاز‌های شدید مالی، سودمندی شیوه جاری را تنزل داده است. این موضوع در ملاحظات روزمره نشست‌های اوپک، عدم وجود برنامه مدون در رابطه با انتخاب شرکاء و طرف‌های قرارداد، عدم توفیق در انتخاب یک ایرانی به دبیرکلی اوپک، و در عالی‌ترین درجه در رابطه با تغییر مداوم در خط‌مشی خارجی و نفتی کشور قابل مشاهده است.

با آنچه گذشت، تلاش برای قیمت‌های بالا و افزایش سهم از تولید، درحالی‌که اتکاء به نفت به عنوان تک‌محصول قابل عرضه وجود دارد، نمی‌توان محملی برای دیپلماسی انرژی دانست؛ زیرا دیپلماسی انرژی با مساعدت برای افزایش ظرفیت‌های تولیدی انرژی و هم صنعتی و نهایتاً توسعه همه‌جانبه کشور شناخته می‌شود. بنابراین در سیمای کلی و حاصل از برایند دو موضع یاد شده (عدم برنامه‌ریزی راهبردی و وابستگی بودجه کل کشور به درآمدهای نفتی)، از عایدات انرژی در مساﺋل روزمره استفاده شده، و بنای رشد اقتصادی و پیشرفت کشور بر این شیوه متکی گشته است. درعین‌حال، در فضای حاکم بر نحوه تفکر تصمیم‌سازان به سرمایه به عنوان حل‌المساﺋل تمامی مشکلات بخش انرژی نگریسته می‌شود. درحالی‌که این رویکرد دربرگیرنده هیچ پاسخی به مشکلات ناشی از عدم دسترسی به فناوری‌‌های نوین، دانش مدیریتی جدید برای طرح‌‌های بزرگ، تسهیل روند «تعامل» با قدرت‌ها و شرکت‌‌های بزرگ در عرصه جهانی، تدارک بازار، بازاریابی و رقابت و... نیست. در مقابل، نیاز مالی و وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی نشان‌دهندۀ یکی از عرصه‌هایی است که توفیق در آن‌ها نیازمند به خدمت گرفتن ظرفیت‌‌های نظام و بازنگری در خصوص شیوه جاری و ضرورت به کارگیری دیپلماسی انرژی است.

یادداشت‌ها